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“苗圃”如何转变为“森林”：基于上海自贸试验区十周年案例的全景透视

余珺君 上海华略智库
2024-09-03



作者：余珺君 华略智库改革创新研究院研究员

来源：上海华略智库（ID:HUALUETT）


中国自贸试验区是改革试验田，也是开放之窗。作为全国第一个自贸试验区，上海自贸试验区敢闯敢试先行先试，十年耕耘，硕果累累，将制度创新的“苗圃”变为了“森林”。本文基于上海自贸试验区100个典型案例，总结出了这十年上海自贸试验区建设的八大印象。

全文7171字，阅读约19分钟

【华略原创音频上线，欢迎收听音频版】
自贸试验区是百年未有之大变局背景下中国主动对接国际前沿规则的重大破冰之举。2013年9月29日，上海自贸试验区肩负着建设全国第一个自由贸易试验区的重任，正式扬帆起航。十载春华秋实，如今，在这片“试验田”里结出累累硕果，许多全国首创的经典案例在这里培育，并推广复制到全国各地。

观察自贸试验区有许多不同视角。在笔者看来，从最具生命力的案例入手，无疑是一种最有价值的方式。今年9月20日，在中国（上海）自由贸易试验区10周年主题论坛上，“上海自贸试验区100个典型案例”向海内外发布，绝大部分为全国首创。从这100个案例中，我们能够感受到中国改革开放脉搏的强劲律动，更能为未来如何推动深层次改革提供宝贵启示。

本文尝试通过对这100个案例进行归纳提炼，并聚焦其中若干核心案例，总结出上海自贸试验区十周年建设的八大印象。十年来，上海自贸试验区如何发挥“试验田”的先行先试作用，将制度创新的“苗圃”变为“森林”？也许，从对这些生动鲜活案例的解读中，我们能够获得新的启示。

十年来上海自贸试验区推出了许多首创性制度创新，在全国发挥了先行先试作用
2014年5月，习近平总书记在上海考察时强调，上海自由贸易试验区是块大试验田，要播下良种，精心耕作、精心管护，期待有好收成，并且把培育良种的经验推广开来。

十年来，上海自贸试验区的制度创新对全国形成了重要的辐射与示范效应。在302项国家复制推广的自贸试验区制度创新成果里，有145项源自于上海首创或同步先行先试。

——率先试点外商投资准入前国民待遇加负面清单管理模式。负面清单作为国际通行的一种外商投资管理办法，是一个国家限制外资进入该国或者限定外资出资比例的行业清单。2013年9月30日凌晨，在上海自贸试验区挂牌成立的第二天，率先接轨国际投资规则推出了全国第一张自贸区外商投资负面清单。上面列明了与国民待遇等不符的190项针对外商投资的特别管理准入措施，负面清单之外的领域都可以对外开放。

十年来，这份负面清单经过7次“瘦身”，将特别管理措施缩减至27条，带动了一大批“首家”外资落户自贸区，并推动了我国《外商投资法》中相关制度的建立，实现了我国外资管理体制的根本性变革。正如上海自贸试验区10周年论坛上一位重量级嘉宾所言，“十年连续八版的负面清单制度改革，在全球没有先例，向世界表明中国的改革开放‘只有前进，没有退步’，是上海自贸区建设最可圈可点的成就之一。”

——率先建立国际贸易“单一窗口”。“单一窗口”如同国际贸易领域的‘一网通办’，能够一次性地将海关、检疫、海事、边检的信息打通，帮助企业实现贸易环节的一次申报与提交。2014年，上海自贸试验区充分借鉴国际先进经验启动国际“单一窗口”建设。目前已建成涵盖“通关+物流”“外贸+金融”“监管+服务”功能的16大板块66项上海特色应用，实现“一个平台、一次递交、一个标准”，累计服务超过60万家的企业，现已复制推广到全国。

世界银行《2019年营商环境报告》特别指出：上海等地实施“单一窗口”，有效地提升了口岸通关效率和透明度，压缩了跨境贸易的时间和成本，并向全球推介上海国际贸易“单一窗口”。

——创设建立全国第一批本外币一体化的自由贸易账户体系。如何在资本账户开放的同时，构建起防范系统性金融风险的防火墙，是我国金融开放过程中面临的两难问题。

2014年6月，中国人民银行上海总部在上海自贸试验区内设立了第一批自由贸易账户（FT账户）。FT账户借助分账核算体系，实现了资金跨境流动的“一线审慎监管、二线有限渗透”，构建了我国跨境资金流动的风险宏观审慎管理新模式。

目前，FT账户已经推广到全国，成为我国自贸试验区（港）进行跨境资金管理制度创新的重要载体。

在范围和领域上，上海自贸试验区建设从最初的“四大领域”进入“五自由一便利”阶段
制度创新是一个从破冰到不断深化的过程，上海自贸试验区建设也是如此，十年来不断升级和超越，在更高起点上形成与国际投资贸易通行规则相衔接的制度体系。

从2013年到2019年，上海自贸试验区先后发布了3个版本的总体方案，基本框架都围绕着投资、贸易、金融、政府职能转变四大领域进行。

2019年，临港新片区的总体方案中率先提出建立以投资自由、贸易自由、资金自由、运输自由、人员从业自由和互联网数据跨境安全有序流动为重点的制度型开放体系，标志着以“五自由一便利”为核心的新型制度型开放框架的形成。

围绕“五自由一便利”，临港新片区设立四年来也涌现出许多首创性的制度创新案例。以设立洋山特殊综合保税区为例。2020年5月16日，全国160多个海关特殊监管区中唯一的特殊综合保税区——洋山特殊综合保税区在临港新片区正式挂牌成立。洋山特殊综合保税区内实施特殊的监管模式和政策制度，首创了“一线”货物径予放行，二线进出口环节由区外企业单侧申报，区内取消海关账册管理的海关监管制度，并在区内实施更加优惠的税收制度，推动区域内的贸易更为自由化和便利化。

图：洋山港

近年来上海自贸试验区大力推进“边境后”改革，知识产权、公平竞争等改革逐步探索实施
近年来，国际高标准经贸规则从货物、人员、资金等商品和要素跨境流动的“边境”措施逐步扩展至知识产权、竞争政策、环境保护等“边境后”措施。

例如USMCA（美墨加贸易协议）内容为原来NAFTA（北美自由贸易协议）的三倍，主要增加了知识产权、数字贸易、金融服务、劳动者权利、环境保护等边境后措施内容。CPTTP（全面与进步跨太平洋伙伴关系协定）中也包括属于国内规制的国有企业、竞争中性、知识产权保护、环境保护等边境后规则。

作为开放发展的“排头兵”，上海自贸试验区主动对接“边境后”规则，在知识产权、公平竞争等领域初步形成了一些首创性的制度改革案例，尽管深度尚有差距，但已经迈出了十分不易的一步。

以知识产权保护为例，上海自贸试验区正在逐步构建起接轨国际的知识产权保护模式。

——设立中国（浦东）知识产权保护中心。2017年7月，国家知识产权局批准设立的中国（浦东）知识产权保护中心正式揭牌成立。浦东知识产权保护中心建立了高价值专利快速审查机制、完善了知识产权综合保护机制、并探索推进了专利快速确权工作，极大提升了浦东知识产权服务能级与知识产权综合保护效力。

——设立中国（上海）自贸试验区版权服务中心。2019年，中宣部（国家版权局）在浦东揭牌落地了上海自贸试验区版权服务中心。该版权服务中心提供作品“快速登记”通道，并率先按照“著作权行为发生地”为原则进行跨地域作品登记，极大提升了作品版权保护的时效性。并吸引了一大批覆盖文化艺术、美术图片、互联网信息、元宇宙等多个领域的企业及其优质版权资源在浦东注册集聚。

顺应新产业革命和数字经济时代要求，前沿产业和数字化制度创新成为当前自贸试验区改革重点
当前，以数字化、服务化为核心的新产业革命迅猛发展，推动新领域规则和标准不断出台，深刻影响着未来国际经贸规则的形态。基于海量数据和丰富场景，上海自贸试验区在前沿产业和数字化创新方面进行率先探索。针对集成电路、生物医药、跨境数据流动等方面的改革创新日益成为重点议题，并积累了许多优秀的制度创新案例。

——建立生物医药研发用物品进口“白名单”制度。进口药品通关单是国家食药监局签发的准予药品进口的许可证件，我国相关法律规定，进口药品必须凭借进口药品通关单办理通关手续。

在新药研发过程中，生物医药企业会使用一些进口物品作为药物研发的对照品。但这些进口物品由于只在药物研发过程中作为研发用物品使用，因此无法办理《进口药品通关单》，这一问题长期困扰着生物医药企业。

对此，上海自贸试验区在全国首创生物医药研发用物品“白名单”制度。白名单由企业及试点进口研发用物品两部分构成，二者一一对应。经过“白名单”认定后的企业研发用物品在进口时免予提交《进口药品通关单》，破解了长期以来困扰和阻碍新药研发业务的瓶颈。

目前“白名单”制度已升级为2.0版，将认定周期由半年度一次调整为每月度一次，并增加了快速认定机制和事中事后监管要求，进一步提高了药物研发效率。该制度目前也已被北京、天津、重庆、湖北、广州和苏州自贸区等全国多个地区纷纷借鉴。

——推进集成电路供应链便利化监管创新。集成电路行业生产物料进口量大、批次多、产线周转较快，对通关时效的要求较高。浦东作为上海乃至全国集成电路产业链最完备的地区，针对集成电路产业的特点，在单证审核、通关查验方面积极推动实施了多项便利化举措。

在单证审核方面，推出了减免税“ERP联网报+快速审核”的管理模式。相关数据可以一键上传系统，在几分钟之内就可以完成审核并生成《征免税证明》，有效提升了单证审核的质量与效率。

通关查验方面，针对集成电路材料在物流运输和存储方面的恒温、真空包装等特点，浦东海关事先对申报进口物品进行风险评估备案，再由口岸海关和目的地海关协同进行两段式布控查验。物品在口岸仅进行外包装查验，抵达目的地后再由海关到企业洁净室进行拆箱查验，在风险可控的条件下进一步提高了查验效率。

——在全国率先探索数据跨境流动，推进国际数据港建设。为推动数据跨境安全有序流动，临港新片区积极先行先试，在《网络安全法》《数据安全法》框架下，探索“低风险跨境流动数据目录+分类监管+传输存证”的管理模式，便利了企业低风险数据的跨境流动。同时，临港新片区积极编制国际数据产业发展规划，建设国际互联网专用通道，不断加快以数字产业为核心的“信息飞鱼”数字经济创新岛建设，打造富有竞争力的国际数据港。

大力推进政府职能转变和营商环境优化是上海自贸试验区突出特色，形成了许多全国领先成果
自贸试验区是上海推动政府职能转变和营商环境优化的前沿地带。十年来，上海自贸试验区以率先形成法治化、国际化、便利化的营商环境为目标，为经营主体创造了更优的制度环境与市场环境。

图：2023年10月9日，上海自贸试验区行政服务中心工作人员指导办事人员运用“智能帮办”系统

在《中国（上海）自由贸易试验区建设10周年白皮书》中，第三方机构的企业调查问卷结果显示，八成以上企业认为上海自贸试验区建设显著改善或较大程度上改善了营商环境；九成以上的企业认为上海自贸试验区设立后，区内政府机构的办事效率不断提高；八成以上企业认为上海自贸试验区各项政策措施信息的可获得性较强，法律及政策透明度不断提高。

——率先推进“证照分离”改革试点。生产经营许可证和营业执照是市场主体进入市场所需的凭证。“办证难”“准入不准营”一直是市场主体在办理相关手续时面临的难题。

2015年在浦东新区率先开展“证照分离”改革，而后逐渐复制推广到全国。改革后，将生产经营许可证与营业执照二者的功能相区分，并按照取消审批、备案管理、告知承诺、强化监管四种改革方式，对企业市场准入的审批事项进行优化管理。最大限度地减少了审批事项、大幅度提高了市场主体办事的便利度，成为自贸试验区“放管服”改革的生动实践。

——首创“六个双”政府综合管理体制。2016年，围绕国务院关于“谁审批谁监管、谁主管谁监管”的工作要求，上海自贸试验区首创“六个双”事中事后监管体制。一是通过“双告知、双反馈、双跟踪”的证照衔接机制，推动信息的共享联动，提高市场主体办证审批的效率。二是通过“双随机、双评估、双公示”的监管协同机制，侧重对监管对象进行分类和跨部门协同，实现对企业更加有效的监管。自试点以来，已实现对自贸试验区所有21家监管部门和106个行业的全覆盖，并于2017年在全国复制推广，为我国推进简政放权创造了良好的制度支撑。

深化长三角自贸试验区联动改革成为大势所趋
自贸试验区和长三角一体化是以习近平同志为核心的党中央亲自谋划和部署实施的两大国家战略。目前长三角一体化已经迈向了高质量一体化发展的全新阶段，但在一体化不断深入的过程中也日益遇到了跨区域深层次制度创新难以突破的问题。

自贸试验区的核心功能是制度创新，依托自贸试验区这一改革载体，深化长三角自贸试验区联动改革，已成为实现长三角一体化高质量发展的大势所趋。

近年来，上海自贸试验区与长三角其他省市围绕各自有需求、有基础的重点领域，积极探索联动协同发展，尤其是在重点产业、海关监管、航运贸易等领域不断加强合作，形成了一批具有成效的联动案例。

——期现联动构筑一体化油气交易市场。油气产业是浙江自贸试验区建设的一大重心，上海期货交易所是重要的金融基础设施。2020年11月，上海期货交易所下属上海国际能源交易中心作为战略投资者，与浙江国际油气交易中心建立了股权合作。通过仓单互联互通，共建国际油品交割基地，充分发挥上海期货交易所与浙江自贸试验区在能源期货与油气现货市场的天然互补性，有助于充分整合长三角的油气资源、推进期现一体化国际油气交易市场建设，并提升我国以油气为核心的大宗商品价格全球话语权。

——创新长三角区域药品、医疗器械审评审批模式。2020年12月，国家药监局药品医疗器械技术审评检查长三角分中心在上海浦东挂牌成立。针对长三角区域生物医药、医疗器械创新企业众多、产业活跃的特点，对纳入创新、优先审批通道的药品、医疗器械，建立了专人负责、主动对接、全程指导的工作机制，并指派“辅导员”主动对接企业及重点项目，大大加快了长三角区域药品和医疗器械产品的上市速度。2016-2022年我国共有103款1类新药获批，其中有一半来自长三角企业。医疗器械方面，截至2022年12月1日，国家药监局批准185个上市创新医疗器械中约38.9%的生产企业位于长三角地区。

需求引领是制度创新的基本前提，成功的改革必须把满足市场主体需求放在突出位置
制度创新的源头来自企业需求。十年来，上海自贸试验区紧紧抓住企业的需求痛点和企业经营过程中面临的瓶颈障碍，不断加大制度供给、改变监管方式，以制度创新帮助企业解决发展过程中面临的障碍。

——率先实施药品上市许可持有人制度。药物研发要经历新药发现、临床前研究、临床研究（含I期、Ⅱ期、Ⅲ期）等多个环节，并获得药品批准文号后才能正式上市销售，而过去我国法律规定药品批准文号只能颁发给药品生产企业。

2016年，上海自贸试验区率先试点欧美等制药发达国家和地区通行的药品上市许可持有人（MAH）制度，允许研发机构及科研人员持有药品批文成为药品上市许可持有人，实现了我国药品注册制度改革的重大突破，并推动了我国首个自主研发肿瘤治疗药上市。

华领医药是MAH制度的第一批试点企业，董事长、首席执行官陈力在接受媒体采访时表示：“有了药品上市许可持有人制度，研发型生物医药企业可以委托药厂生产自己研发的新药，不仅产业化进程加速，也为集中精力研发更多新药创造了条件”。

——开展首批全功能型跨境双向人民币资金池业务创新。跨境双向人民币资金池从本质上来看是一个账户，借助这一账户跨国企业集团可以根据自身的经营管理需要，在境内外成员企业之间进行资金调拨、归集，更为有效地统筹配置境内外的资金。跨境双向人民币资金池业务于2014年在上海自贸试验区进行试点，目前已形成了全国版、上海版，以及广东、福建、天津自贸区版几个不同的版本。

2017年6月，上海落地首批全功能型的跨境双向人民币资金池业务。与原先的上海自贸区版的跨境双向人民币资金池相比，增加了一线的本外币兑换功能，即境外企业与自贸区内的企业可以自行选择币种进行归集，并且无额度限制。同时拓展了主办企业的范围，即允许境外注册成立并实际经营或投资的成员企业作为主办企业，降低了企业的准入条件，并能够有效帮助企业降低汇兑成本、规避汇率风险，有助于更好地满足企业资金调拨、进行跨境资金融通的业务需求。

未来自贸试验区实施提升战略任务仍然繁重，需在更高层次、更广领域取得更大突破
一个个以解决企业发展瓶颈、满足企业需求为导向的生动制度创新案例，是上海自贸试验区十年来栉风沐雨，从“苗圃”变为“森林”的生动缩影，也为我们铺展开了一幅关于上海自贸试验区十年来高水平对外开放成就的宏大画卷。

党的二十大报告首次提出“实施自由贸易试验区提升战略”。站在10周年的新起点上，上海自贸试验区这片国家“试验田”在未来大力实施自贸区提升战略中，仍然存在一些需要深化和探索解决的问题。

一方面，高水平开放力度仍需加大，尤其是在服务业领域的开放步伐缓慢，电信、文化、医疗等外资关注的重点仍未放开，金融开放距离资本项目可兑换的目标有较大差距；另一方面，在加强同新一代国际经贸规则相衔接、发挥风险压力测试方面发挥的作用远远不足，在知识产权、环境保护等领域的改革试验不充分，在数字贸易和跨境数据流动领域的改革瓶颈尚需突破，不少方面尚未开展实质性的改革试验。

未来我国要实施提升自贸区提升战略，必须在对标国际高标准推进深层次制度创新、对标新产业革命推进前沿产业制度创新方面取得更大突破。

一是在对标国际高标准推进制度创新方面，积极对接“边境后”核心议题，加大高标准经贸规则压力测试力度，大力开展竞争中性、知识产权、环境保护等一系列领域改革，切实弥补当前存在的空白。例如实施更高标准的知识产权保护，在范围、深度、力度上全面实现与CPTPP高标准适度平衡的知识产权严保护，进一步强化环境保护，提升政府采购透明度和效率，建设“边境后改革”压力测试的试验田。

二是在对标新产业革命推进前沿产业制度创新方面，大力推进服务业开放、金融开放、数据自由流动等领域改革攻坚，进一步放宽医疗等领域的服务业准入限制，拓展与国际接轨的跨境交付和自然人流动开放的服务业开放模式等。大力推动集成电路、生物医药、人工智能等前沿产业全产业链制度创新，围绕市场主体关注的跨境研发物品通关、数据跨境流动、保税监管试点等问题，力争取得更大程度的突破。
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