华略智库创始人：新形势下自贸试验区的新使命（下）

专题报告现场图片来源：苏州工业园管理委员会

推进自贸试验区建设，产业的选择很重要。现在的自贸试验区，大多和开发区融合，基本上都有很好的产业基础。自贸试验区挂牌后，原来园区的产业定位，通常不能完全适应自贸试验区发展的要求，需要重新进行产业选择和定位。一般要遵循以下几个原则：

原则一，体现优势基础。自贸试验区的产业选择，必须要基于区内的资源禀赋和特色优势，同时也要充分依托原有的产业基础。需要注意的是，不要把自贸试验区当做开发区，或者开发区的升级版。

原则二，体现开放创新。自贸试验区的产业必须能够体现开放特点，能够依托自贸试验区的开放，更好地发展和成长。同时，也要符合创新导向，无论是基于技术创新，还是制度创新。

原则三，体现辐射带动。自贸试验区的产业要能够对周边区域、所在城市起到辐射、引领和带动作用，能够形成价值链、产业链、产业集群，有助于在自贸试验区形成产业发展和集聚的高地。

原则四，体现量能提升。自贸试验区的产业发展不是要形成产业黑洞效应，把周边区域的存量产业、项目吸过来，抢其他区域的存量，而要重在做增量，注重整个区域的新增产业价值。

比如，上海自贸试验区各片区的产业选择，就是基于以上逻辑。陆家嘴片区的定位是上海国际金融中心建设的核心承载区，重点发展金融、高端航运、贸易等产业；

张江片区是上海贯彻落实创新型国家战略的核心基地，集成电路、生物医药和软件服务是张江最为优势的产业；

金桥片区是先进制造业核心功能区，重点发展新能源汽车、自动化和智能装备、新一代ICT；

世博片区是世界级中央活动区，有央企总部、航运、金融、高端服务业和文化。

特别是上海自贸试验区的临港新片区，其在前沿产业方面重点布局集成电路、人工智能、生物医药和航空航天四大产业。选择这四个产业，主要基于四个方面的考虑：

一是体现国家战略。集成电路、人工智能、生物医药是首届进博会期间总书记明确提出的上海要重点发展的产业，是国家战略型的产业。

二是突破卡脖子技术。例如集成电路产业，是典型的卡脖子产业，要充分利用自贸试验区的优势，加快突破卡脖子技术。

三是做大增量不抢存量。产业发展要重点针对增量，不仅仅是把其他区域的存量“抢”过来。

四是发挥开放优势。所选择的产业，是依托对外开放可以更快发展的产业，如跨境金融、国际贸易等。

集成电路。是典型的卡脖子技术，我国集成电路产业发展的问题在于产业处于价值链低端，产业集中度低；核心技术不掌握在我们手里，与国际先进水平存在代差；高端人才特别是系统级高端设计人才缺乏；产业链整合能力不强，整机系统开发、芯片设计、芯片制造、封装测试等产业链环节仍处于脱节状态，产业链并未完全打通。

全球的半导体市场仍在稳步发展，临港针对集成电路发展提出了10条政策措施，例如，鼓励集成电路企业开展境内外非关联的并购重组，是针对整个产业链做出的举措。

人工智能。近年来我国人工智能产业发展如火如荼，但也存在许多瓶颈问题。

如底层技术比较薄弱，特别是基础理论、核心算法、基础芯片研发能力不强；人工智能虽然与消费领域结合较多，但是与工业融合程度不够；领军人才短缺，本土高水平人才严重缺乏；产业化应用主要集中在消费及互联网领域，很多领域的落地场景受到限制；安全性、可控性问题。

临港针对人工智能产业也提出了10条政策措施，例如实施“临港新片区 AI+”行动，引导全球人工智能最新成果在临港“先试先行”。同时临港在上海人工智能产业地图的布局中也是一个重要片区。

生物医药。我国生物医药行业发展的瓶颈问题主要包括研发经费占比不足、科研成果转化率低、产业化机制不活、高端研发人才仍然缺乏等。生物医药产业的典型特点是前期研发周期长、投入很大，没有资本的介入和政府的支持，产业发展难度是很大的。

我国在融资体系方面，特别是直接融资体系方面的发展程度还不够，无法实现完全的市场化运作，对于生物医药产业，政府的支持是必不可少的。

临港对生物医药的发展方面也提出了10条政策措施，例如支持建设研发外包与服务中心，鼓励其为新片区企业提供生物医药研发及生产的专业化服务等。

航空航天。C919大型客机是我国按照国际民航规章自行研制、具有自主知识产权的大型喷气式民用飞机，目前已获上千架订单，2021年中国商飞将交付首架C919单通道客机。

从未来的发展来看，世界民用飞机的市场需求是非常大的，仅在中国范围内就有万亿级的市场，但由于我国该产业起步较晚，目前还存在非常多的卡脖子领域。

临港新片区承担着航空航天产业发展的重要使命，同时针对集聚发展航空航天产业提出了10条政策措施，例如支持并购重组国内外航空航天产业链相关企业或重点研发机构等。

自贸试验区的核心在于制度创新，特别是要形成具有复制推广价值的制度创新案例。那么，自贸试验区的制度创新到底应该怎么去做，怎么提炼制度创新案例，如何避免无效、无谓的制度创新陷阱？我们从操作性的角度，来谈一些思考和建议。

一、上海自贸试验区制度创新的演变

以上海自贸试验区为例，从2013年9月获批到2015年4月扩区，再到2019年8月临港新片区获批，上海自贸试验区的制度创新使命和要求也在不断变化和提升。

2013年9月上海自贸试验区获批，主要针对中美贸易谈判解决贸易便利化的问题，提出事中事后监管、负面清单制度等。国家要求上海自贸试验区在相关制度特别是贸易便利化方面加快探索，为国际谈判提供经验样本。

2015年4月上海自贸试验区扩区，新增陆家嘴金融片区、金桥开发片区、张江高科技片区，成立了五个管理局。

上海自贸试验区的创新使命也在这个阶段发生了变化，在继续推进贸易投资便利化创新的同时，要在自贸试验区与开发区相融合方面进行制度创新和形成探索经验。

从这个阶段开始，制度创新开始涉及到产业领域。比如张江的医疗器械上市许可持有人制度试点等，这些制度创新都是放在自贸试验区的大环境中，同时也和本身的产业相融合。

2017年中央发文全面深化改革扩大开放，支持上海自贸试验区发展，对上海自贸试验区提出了更高的要求，重点要围绕营商环境开展制度创新，对标世界银行的营商环境指标，进行行政审批改革、政府流程再造、简化审批、放宽准入、企业便利化等方面的创新探索。

2019年8月临港新片区设立，意味着中国的自贸试验区开始真正对标国际一流的自由贸易园区，在更深层次、更宽领域、以更大力度推进全方位高水平开放，承载更多的发展使命。

二、推进自贸试验区制度创新要把握的原则

面向未来，推进自贸试验区的制度创新，要把握好五个导向：

一是强调系统集成。现在推进自贸试验区制度创新感觉越来越难，主要有两个原因：

首先是创新难度加大，“补短板”的创新事项其他自贸试验区已经完成，下一步继续创新需要啃硬骨头、涉险滩；其次是集成创新难做，点上的创新其他自贸试验区已经做得差不多了，再突破必须进行集成创新，这个难度更大，当然效果也更明显。比如深化全产业链制度创新、推进各部门的协调联动等。

二是强调区域联动。自贸试验区的制度创新要有辐射带动效应，在制度层面可以带动整个区域的制度优化和改善，在发展方面可以带动周边区域、所在省市的发展。

三是深化差别探索。国家对每个自贸试验区的定位都是不一样的。每个自贸试验区都必须立足总体方案要求，结合自身特色、优势和资源禀赋，进行差别化的探索。

四是加快服务业开放。下一步，服务业将是自贸试验区产业开放准入的重点领域。自贸试验区要重点推进商务服务业、电信服务业、医疗服务业等知识密集型服务业开放，加快推动服务业模式创新，提升我国服务业的国际竞争力。

五是注重优化营商环境。当前，一个地方、一个区域对企业的吸引力，已经不是靠简单的优惠政策叠加，而是综合性的营商环境。自贸试验区要积极对标世行营商环境指标，对标营商环境较好的国家和地区，不断深化商事制度改革，优化营商环境，进一步增强对企业的吸引力。

三、优秀的制度创新案例有哪些特点

根据国家要求，优秀的制度创新案例，主要有以下几个特点：

一是首创性。自贸试验区的制度创新案例必须体现首创性，不能拿别的自贸试验区已经做过的创新，稍加改造，就作为自己的创新案例。最好的创新，是针对本地区产业发展特点的创新，通过深挖企业诉求，通过制度创新的形式来创造性解决。

二是独特性。制度创新案例要独具特色，体现自贸试验区的特色和优势。做到这一点是非常有难度的，一方面是由于创新疲劳，另一方面是由于各个自贸试验区的学习速度非常快。

从创新到复制推广的时间周期越来越短，甚至别的区域做得更好。例如浙江提出“最多跑一次”，随后其他省份便纷纷学习效仿，并进一步演化为“一次也不用跑”，甚至主动上门服务。

三是实效性。制度创新重在成效，能不能达到效果很关键。成效可以体现在产业发展、企业集聚、成本降低、效率提升等方面。没有成效的创新，属于无谓创新。

四是推广性。制度创新成果要具备复制推广的价值，不能仅仅在自己的区域内可以做。临港新片区由于比较特殊，部分制度创新一时可能比较难复制推广，例如税收方面、特殊经济功能区的定位等。但是在其他领域，尤其是产业领域的制度创新案例，完全可以复制和推广。

四、如何提炼自贸试验区的制度创新案例

提炼制度创新案例，需要科学筛选、深入挖掘、系统梳理、总结提炼，整个过程大致可分为以下六步：

一是立足重点任务。要围绕重点任务、功能定位、总体方案和实施方案等重点事项，去思考制度创新的点在哪里，针对性开展制度创新。

二是提前梳理准备。梳理重点事项，提前储备相关的创新案例素材。每个创新案例都要包括背景、存在的问题、解决方法、成效、亮点、下一步如何发展等内容。

三是挖掘创新亮点。制度创新案例要突出创新性、特色性、唯一性、和成效性。

四是总结做法经验。针对需求、做法、创新之处，总结做法经验，梳理形成制度创新的案例素材。

五是总结分析成效。成效主要体现在效率是否提升、是否更加便利、能否促进企业和人才集聚、成本能否降低四方面。

六是完善创新举措。指出相关制度创新案例的瓶颈和不足，提出下一步深化创新的方向。

五、避免自贸试验区制度创新的陷阱

创新不易，自贸试验区推进制度创新时，要注意避开五大陷阱：

一是把重点工作当做制度创新。不能把平时在做的重点工作当做制度创新，不能搞创新泛化，要严格区分工作事项和制度创新事项。

二是把别的片区创新经验本地化当作制度创新。例如上海的创新经验，根据苏州本地的情况进行了适当优化，对于推进工作是可以的，但对于作为苏州片区上报的制度创新案例，是有难度的。

三是不立足自身方案和定位开展制度创新。必须要依托片区的自身特点、基础条件和资源禀赋，突出特色产业、特色定位，来进行制度创新。

四是无实际成效的为创新而创新。这丧失了制度创新的本来意义，不能把创新做成官样文章、表面文章、门面文章。

五是罔顾上位法约束和风险的冒险式创新。创新必须充分考虑到风险，必须做好压力测试。