新闻｜明德刑事程序讲坛第7期圆满举行

       2022年12月24日晚，由中国人民大学刑事法律科学研究中心主办的“明德刑事程序讲坛”第7期顺利举行。西南政法大学法学院教授、博士生导师孙长永以“少捕慎诉慎押刑事司法政策与中国未决羁押制度的现代化”为题开展主题讲座。讲座由中国人民大学刑事法律科学研究中心副主任刘计划教授主持。

 主讲人 孙长永教授

主持人 刘计划教授

一、少捕慎诉慎押刑事司法政策的内涵与争议

       讲座伊始，孙长永教授介绍了少捕慎诉慎押刑事司法政策的具体内涵。少捕慎诉慎押是经最高检提议，由党中央确立的一项重大刑事司法政策，确立少捕慎诉慎押刑事司法政策的背景主要有三个方面。一是犯罪结构和刑罚结构的轻缓化。二是认罪认罚从宽制度的普遍适用。三是侦查技术和监控手段的改进。

       孙长永教授表示准确理解少捕慎诉慎押刑事司法政策的内涵需要先理解“少捕”“慎诉”“慎押”的具体含义。少捕是指在刑事诉讼中应当尽量少逮捕人，并且严格将逮捕措施限定为确保刑事诉讼顺利进行的一种保障性措施，使非羁押强制措施成为保证刑事诉讼顺利进行主要方式。慎诉指从严掌握提起公诉的实体条件和证据标准，对于符合起诉条件的案件，如果检察机关根据案件事实、情节以及犯罪嫌疑人具体情况和认罪认罚态度，认为不起诉更加有利于维护公共利益和犯罪嫌疑人、被害人个人权益，有利于促进经济社会发展和修复社会关系的，尽量适用不起诉的手段终止诉讼。慎押是指在少捕的基础上，通过落实捕后羁押必要性审查制度、保障被逮捕人及其近亲属和辩护人申请变更或者解除强制措施的诉讼权利、严格限制羁押期限等措施，尽量缩短未决羁押期限，减少未决羁押人数。

       孙长永教授认为少捕慎诉慎押刑事司法政策的核心精神和基本要求是坚持人身强制措施的诉讼保障功能定位，尽可能把非羁押诉讼作为刑事诉讼的常态，把逮捕羁押作为保障刑事诉讼顺利进行的最后手段，同时充分运用相对不起诉、附条件不起诉等手段，及时终止诉讼，有效化解社会矛盾，杜绝以逮捕绑架起诉和审判的形象，最大限度减少、转化社会对立面，增强社会稳定的内生动力。

       关于少捕慎诉慎押刑事司法政策的争议具体体现在如下两个方面。第一个争议是少捕慎诉慎押刑事政策的适用范围有无限制。如有观点认为，少捕慎诉慎押是指对绝大多数轻罪案件体现当宽则宽，慎重羁押、追诉，加强对逮捕社会危险性的审查，依法能不捕的不捕，尽可能适用非羁押强制措施，尽可能减少犯罪嫌疑人羁押候审，而对危害国家安全、严重暴力、涉黑涉恐等重罪案件以及犯罪情节虽然较轻，但情节恶劣，拒不认罪的案件体现当严则严，该捕则捕，依法追诉，从重打击。孙长永教授认为这种观点混淆了“少捕慎诉慎押”刑事司法政策与“宽严相济”刑事司法政策的界限，人为限制了司法政策的适用范围，其将重罪案件排除于少捕慎诉慎押司法政策适用范围之外，违反了审查逮捕的社会危险性条件的规定，违反无罪推定原则基本精神，不符合司法实践需要，其背后原理是“有罪推定”，因此在实践中不宜采用此观点。第二个争议是少捕慎诉慎押与宽严相济的关系如何界定。有观点认为，少捕慎诉慎押刑事司法政策是宽严相济在刑事诉讼程序中的具体要求，根据这种观点，对轻罪“不捕不诉”即为从宽，对严重犯罪案件“批捕起诉就是从严”。孙长永教授认为此观点混淆了逮捕与起诉的性质，没有认识到逮捕措施的程序保障性与非惩罚性，其将强制措施与宽严相济刑事政策直接挂钩，进而认为“逮捕就是从严、取保就是从宽”，具有有罪推定的意味。进一步，孙长永教授认为逮捕实质根据是“犯罪嫌疑”以及基于这种嫌疑而可能产生的逃避或者妨碍刑事诉讼的社会危险性，不是确定无疑的“犯罪”。在强制措施的适用上，不宜延续“宽严相济”的提法，少捕慎押不存在“宽严相济”的问题，没有所谓“强制措施从宽”。

 二、少捕慎诉慎押刑事司法政策积极意义与局限性

       孙长永教授认为少捕慎诉慎押政策积极意义表现在如下四个方面。

       一是有利于减少逮捕羁押人数、缩短捕后羁押期限。少捕要求检察机关批准、决定和法院决定逮捕要少，由此必然带动公安机关“提请逮捕人数”的减少；慎押要求实行捕后羁押必要性审查全覆盖，及时变更为非羁押类措施，同时，慎押还要求严格控制羁押期限的延长，尤其是侦查羁押期限会缩短。加上检察机关推进“案件比”考核以及认罪认罚从宽制度的叠加效应，审查起诉和审判阶段的羁押期限也会有所缩短。

       二是有利于推动非羁押类强制措施的适用完善。取保候审符合条件从“可以”到“应当”的转变会增加取保候审的初始适用；通过羁押必要性审查，增加非羁押类强制措施的变更适用；并且少捕慎诉慎押政策可以推动对非羁押类强制措施的监督管理。

       三是有利于与认罪认罚从宽制度形成合力，减少公诉人数和判处监禁刑的人数，以更低的刑事司法成本实现社会治理，并减少逮捕绑架起诉和审判的现象。各种相对不起诉、附条件不起诉、非监禁刑的适用有利于实现犯罪嫌疑人、被害人的合法权益与公共利益的平衡与诉讼内外利益的协调。

       四是有利于推进刑事司法的实践创新，为刑事诉讼制度特别是人身强制措施制度和刑事起诉制度的进一步完善积累经验。传统刑事诉讼中以羁押为原则，办案期限与羁押期限合二为一。孙长永教授认为从羁押诉讼到非羁押诉讼是一个巨大的转变，公安司法人员会有一个漫长的适应过程，通过政策引导，可以推动执法司法理念的转变和实践创新。

       孙长永教授同样指出少捕慎诉慎押政策的局限性表现在如下三个方面。一是对“逮捕”政策与“起诉”政策作了同质化理解。该政策被视为宽严相济刑事司法政策的延续，本质上仍然是“捕诉一体”的思维模式起了主导作用，由此强化了逮捕羁押措施的追诉功能和惩罚功能。应当强调的是，逮捕是一种诉讼过程中的保障措施，而不是“追诉手段”。二是实践效果主要只及于检察办案环节，对公安、调查机关侦查、调查阶段适用刑事拘留、监察留置等羁押类措施以及法院审判阶段适用逮捕措施影响很小，甚至没有影响。一些引发公共舆论关注的重要案件，羁押措施在侦查初期往往成为满足各方需求的唯一诉讼手段，而自少捕慎诉慎押刑事司法政策实施以来，一些案件进入审判阶段后，法院决定逮捕的人数明显增多。三是该政策着力点在于公权力机关的“少”和“慎”，对被追诉人在人身强制措施的适用以及审查起诉过程中的权利保障关注不足。     

三、现行未决羁押制度存在的问题

       孙长永教授总结了当下我国司法实践中未决羁押制度存在的一些不合理的现象，他称为“八大不可思议”现象。

       一是不可思议的强制到案机制。强制到案是未决羁押的起点，而实践中法定的强制措施基本不用作“到案措施”，逮捕基本不具有到案功能，口头传唤、抓捕、留置盘问等“法外”到案措施盛行。

       二是不可思议的逮捕权力配置。孙长永教授将其归纳为“原告抓被告”的现象。在司法实践中，大约99%左右被逮捕的人是由公安机关提请经检察机关批准逮捕的。检察机关作为公诉机关直接行使逮捕权是一种典型的“原告抓被告”。

       三是不可思议的逮捕决定。这主要是指实践中抓人可以“不说理”。批准逮捕决定书和逮捕通知书等公开文书均无关于逮捕理由的具体说明，延长羁押期限可以不通知被羁押人及其辩护人。实务中，检察机关批准和决定逮捕的，只告知犯罪嫌疑人涉嫌的罪名，而不向当事人说理。

       四是不可思议的逮捕决定效力。这是指起诉前的批准逮捕决定在起诉后仍然有效。我国刑事司法中事实上存在“换押”的现象，检察机关批准、决定逮捕的犯罪嫌疑人，到了审判阶段,法院不需要重新审查决定是否逮捕，而可以通过“换押”实现对被告人的继续羁押，羁押期限连续计算。然而根据有关法律解释，对取保候审、监视居住的适用，侦查、起诉阶段的相关决定在起诉和审判阶段并无当然的效力。

       五是不可思议的羁押期限。司法实务中的羁押期限完全根据办案需要确定。虽然刑诉法关于刑事拘留后提请逮捕的期限、捕后侦查羁押期限有明确规定，审查起诉阶段、审判阶段有办案期限规定，但是这些期限的规定及其实际适用都存在突出的违反比例原则问题。基于侦查讯问和查证需要设定了过长的法定羁押期限，而通过羁押必要性审查变更逮捕措施的比例太低，因而实际上在绝大多数案件中存在“一押到底”的问题。此外，超期羁押和久押不决的现象屡禁不止，违反羁押法定原则。

       六是不可思议的羁押管理体制。未决羁押场所如何设置，反映了司法体制的特点以及未决羁押的功能定位。而我国实践中由侦查机关全程控制看守所，这容易导致羁押管理权被侦查权绑架，导致刑讯逼供等违法现象，可能侵犯人权，另外，被追诉人在判决生效以前始终受到侦查机关控制，不敢翻供，容易导致错判。

       七是不可思议的羁押救济。这是指被拘捕者无法申请司法审查，人身自由受到非法侵害的被追诉人缺乏有效救济。实践中，对于犯罪嫌疑人是羁押还是释放取决于办案机关，被追诉人即使控告、申诉，也只能向“该机关提出”，申请变更强制措施也得向该机关提出，申请羁押必要性审查则向批准羁押的检察院提出，因而其效果相当有限。

       八是不可思议的错误羁押赔偿。这主要是指超期羁押不属于赔偿范围。孙长永教授指出，我国的《国家赔偿法》第17条和19条关于赔偿范围规定的是非常明确的，国家赔偿适用于违反法律规定对公民采取拘留措施的或者未依照法律规定的条件与程序对公民采取拘留措施等，但是拘留期超过刑事法规定期限，并且公安机关决定撤销案件、检察机关决定不起诉或者法院宣告无罪而终止刑事责任追究的才需要进行赔偿。同时法律也规定了一些国家赔偿的免责条款，这就使得实践中因错误羁押而获得国家赔偿的主体少之又少。

四、中国未决羁押制度的现代化

       孙长永教授指出我国未决羁押制度的现代化应当遵循的总体思路如下。

       第一是尊重诉讼规律，恪守刑事司法基本原则。我国未决羁押制度的现代化要求在完善未决羁押制度时必须尊重诉讼规律，恪守刑事司法的基本原则。为此，我们应当坚持如下原则。

       坚持“未经法院依法审判不得确定有罪”原则，对被追诉人采取强制措施必须有正当依据，公安司法机关须严格避免将强制措施作为惩罚性手段使用。

       坚持法定原则，对适用未决羁押的要求包含两个方面：一是未决羁押措施的种类和适用的条件、对象、程序、方式、期限以及违法适用的后果等，必须以国家正式制定的“法律”为依据；二是公安司法人员适用未决羁押措施必须严格遵守法律的规定，不得违反法律的明示规定和内在精神，否则应当承担违法羁押的相应法律后果。

       坚持比例原则，要求我们只能出于诉讼保障的正当目的适用强制措施，对强制措施种类、期限、方式等适用，必须充分考虑具体被追诉人妨碍或者逃避诉讼风险大小，在保障诉讼顺利进行所必要的最小限度内适用，优先适用非羁押性强制措施。

       坚持正当程序原则，在贯彻落实少捕慎诉慎押刑事司法政策过程中，在制度允许范围内尽可能在实施机制或操作程序方面向正当程序靠拢，不断增强我国未决羁押制度的公正性。

       第二是立足中国国情，从技术到制度稳步推进。孙长永教授指出，我国改革开放以来的法治建设经历“有法可依”到“全面依法治国”的渐进式发展，具体到诉讼制度发展和司法改革方面，我国自1996年修改《刑事诉讼法》以来基本采用“相对合理主义”的总体策略，即“我国法治建设和司法改革既要承认和接受具有公理性、普适性的基本法治原则，又要充分认识到各种现实条件的约束；基于初级阶段的国情，可行、有效的司法改革与司法操作应当采取渐进、改良和逐步推进的方法，从技术改良走向制度变革。”实务中存在诸多有效做法。如果能够推广上述先进经验，对拘捕羁押措施在适用各环节进行严格把关，并运用现代科技手段积极推进非羁押性强制措施的适用，就有可能在保障刑事诉讼顺利进行的前提下把未决羁押率和羁押期限降下来。

       第三是坚持系统思维、目标导向，统筹协调各方关系。孙长永教授认为贯彻少捕慎诉慎押刑事司法政策，是新时代公安司法机关推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措，也是“以人民为中心”发展思想在刑事司法领域的进一步落实。其核心目标在于，保障刑事诉讼顺利进行的前提下，减少逮捕羁押措施的适用，扩大非羁押性强制措施的适用，构建“以非羁押为原则，羁押为例外”的刑事诉讼新格局。为此要充分发挥少捕慎诉慎押刑事司法政策功效，完善未决羁押制度，必须坚持系统思维和目标导向，统筹协调各方面关系，尤其要处理好保障人权与保护社会、少捕慎诉慎押与认罪认罚从宽制度、检察机关主导与相关单位配合协作、人身强制措施的适用与起诉和审判的关系等重大命题。

       关于中国未决羁押制度的现代化基本标准，孙长永教授指出学界对此有很多不同认识，而中国式现代化在司法方面最重要的体现就是坚持中国特色社会主义法治发展道路，其核心标准应当是，建立足以体现党的领导与人民当家作主相统一和人类法律文明的共同价值、与公正司法目标相匹配的司法体制、司法程序和司法人员管理制度。在刑事司法领域的具体标准就是国际刑事司法准则。

       关于中国未决羁押制度的现代化的实现路径，孙长永教授提出了“解释论”和“立法论”两种路径，认为在当下应当认真贯彻落实少捕慎押的政策要求，从解释论角度减少羁押性强制措施的适用，适度扩大非羁押类强制措施的适用，完善审查逮捕工作机制、考核机制和非法羁押的责任追究机制。但同时他也提出，解释论路径不足以解决制度本身存在的问题，只有实现制度性变革，才是改革成功的真正标志。他认为，在以侦查（调查）为中心的管制型司法体制向以法院为中心的纠纷解决型司法体制转型过程中，至少必须逐步、妥善解决以下八个问题：关于逮捕权的配置问题；关于拘留、逮捕的实质要件及其说理机制建立的问题；关于批准逮捕的程序完善问题；关于拘留与逮捕期限及其延长适用的问题；关于羁押必要性审查完善的问题；关于在押犯罪嫌疑人的权利保障问题；关于违法拘捕和错误羁押的国家赔偿机制完善的问题；关于看守所的管理权优化问题。

五、总结

       孙长永教授认为少捕慎诉慎押是一项符合司法规律，顺应时代趋势的重要政策，它的有效贯彻落实，将会对我国公安司法人员的司法观念、司法习惯、办案业绩考评机制等带来巨大冲击，对涉案犯罪嫌疑人、被告人和相关企业的人身、财产权益乃至营商环境、经济社会发展带来重大影响。

       他指出，中国未决羁押制度的现代化是中国式现代化的重要组成部分，它涉及到基本人权的司法保障和司法体制的改革，必然受到多种因素的制约，还可能会受到既得利益者的抵制。由于国际国内各种不确定因素的叠加，这个过程注定充满了各种风险，考验着中国政治家和法律人的智慧。

互动环节

       在互动交流环节，中国人民大学法学院的硕士生韩延智、博士生吴琼、何西、杨振媛四位同学依次针对“当下逮捕率下降的影响因素”“解释论对实践的影响”“强制措施实施时的权利保障”“比较法研究如何进行”等问题向孙长永教授提问，孙长永教授针对这些问题进行了耐心的解答。

提问同学

合影