黄文艺：论习近平法治思想中的司法改革理论 | 比较法研究202102

【作者】黄文艺（中国人民大学习近平法治思想研究中心主任，教授，法学博士；《中国法学》总编辑）

【来源】北大法宝法学期刊库《比较法研究》2021年第2期（文末附本期期刊目录）。因篇幅较长，已略去原文注释。

　　习近平法治思想是一个由众多具有鲜明中国特色、中国气派的法治理论板块构成的系统完备、内在统一的科学理论体系。司法改革理论是习近平法治思想的重要组成部分，是引领新时代司法改革取得历史性成就的指导思想。党的十八大以来，习近平总书记站在国家治理现代化的战略高度，科学地提出了司法改革的一系列新战略、新政策、新举措，深刻阐释了司法改革政策措施背后的哲理、政理、法理，创立了内涵丰富、体系严整的司法改革理论，展现了中国特色社会主义司法理论的大手笔、大格局、大境界。认真梳理和研究习近平法治思想中的司法改革理论，不仅有助于推进对习近平法治思想的深入研究，也有利于向世界展示和传播中国自己的司法理论成果。

　　司法改革的目标事关改革方向选择、改革举措设计，是司法改革理论必须首先回答的问题。习近平总书记站在推进国家治理现代化的战略高度，既明确了司法改革的总体目标，即“加快建设公正高效权威的社会主义司法制度”“提高司法质量、效率、公信力”，又论述了司法改革的各项基本目标，如维护司法公正、确保司法机关依法独立行使职权、推进诉源治理、提高司法效率等，体现出对司法改革前进方向的高瞻远瞩、深思熟虑。

　　第一，维护司法公正。习近平总书记反复强调，“司法是维护社会公平正义的最后一道防线。公正是司法的灵魂和生命”。司法公正对社会公正具有重要的引领作用，司法不公对社会公正具有致命性的破坏作用。他引用培根的话说：“一次不公正的审判，其恶果甚至超过十次犯罪。因为犯罪虽是无视法律——好比污染了水流，而不公正的审判则毁坏法律——好比污染了水源。”他强调，“要努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义，决不能让不公正的审判伤害人民群众感情、损害人民群众权益”。这实际上概括出了中国社会对司法公正的更高期待，即把法官内心确信的公正转化为百姓能感受到的公正，让当事人心服口服。“法律本来应该具有定分止争的功能，司法审判本来应该具有终局性的作用，如果司法不公、人心不服，这些功能就难以实现。”“一纸判决，或许能够给当事人正义，却不一定能解开当事人的‘心结’，‘心结’没有解开，案件也就没有真正了结。”

　　第二，确保司法机关依法独立行使职权。习近平总书记强调，确保审判机关、检察机关依法独立公正行使审判权、检察权，“这是我们党和国家的一贯主张”。“司法不能受权力干扰，不能受金钱、人情、关系干扰，防范这些干扰要有制度保障。”早在2014年年初中央政法工作会议上，他就明确要求，要着力解决领导机关和领导干部违法违规干预问题。“一些党政领导干部出于个人利益，打招呼、批条子、递材料，或者以明示、暗示方式插手干预个案，甚至让执法司法机关做违反法定职责的事。在中国共产党领导的社会主义国家里，这是绝对不允许的！”因此，他提出：“要建立健全违反法定程序干预司法的登记备案通报制度和责任追究制度，对违反法定程序干预政法机关执法办案的，一律给予党纪政纪处分；造成冤假错案或者其他严重后果的，一律依法追究刑事责任。”

　　第三，推进诉源治理。针对我国诉讼案件快速增长的趋势，习近平总书记强调诉讼的前端治理、源头治理，防止我国成为诉讼大国。“古人说：‘消未起之患、治未病之疾，医之于无事之前。’法治建设既要抓末端、治已病，更要抓前端、治未病。我国国情决定了我们不能成为‘诉讼大国’。我国有14亿人口，大大小小的事都要打官司，那必然不堪重负！要推动更多法治力量向引导和疏导端用力，完善预防性法律制度，坚持和发展新时代‘枫桥经验’，完善社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制，更加重视基层基础工作，充分发挥共建共治共享在基层的作用，推进市域社会治理现代化，促进社会和谐稳定。”

　　第四，提高司法效率。面对司法机关日益突出的案多人少的矛盾，不仅要加强诉源治理，减少进入法院的案件数量，也要完善诉讼程序制度，提高司法效率。习近平总书记很重视司法效率问题。他指出，“要加快构建立体化、多元化、精细化的诉讼程序体系，推进案件繁简分流，提高办案质量和效率”；“要深化诉讼制度改革，推进案件繁简分流、轻重分离、快慢分道”。世界各国的司法实践表明，推进诉讼繁简分流、轻重分离、快慢分道，让简易案轻刑案快办、疑难案重刑案精办，是实现公正和效率相统一的必由之路。

　　第五，深化司法公开。习近平总书记非常重视并多次强调司法公开，把司法公开视为提高司法公信力、防范司法腐败的重要机制。他指出：“要坚持以公开促公正、以透明保廉洁。要增强主动公开、主动接受监督的意识，完善机制、创新方式、畅通渠道，依法及时公开执法司法依据、程序、流程、结果和裁判文书。对公众关注的案件，要提高透明度，让暗箱操作没有空间，让司法腐败无法藏身。”

　　第六，保障司法廉洁。廉洁是司法人员应有的基本美德，是司法行业最重要的集体资产。遏制司法腐败，确保司法廉洁，是世界级的司法难题。习近平总书记强调司法廉洁的重要性，“执法司法是否具有公信力，主要看两点：一是公正不公正，二是廉洁不廉洁”。同时，他深刻指出了司法腐败的危害性：“政法机关和政法队伍中的腐败现象，还不仅仅是一个利益问题，很多都涉及人权、人命。有的人搞了腐败，自己得了一些好处，但无辜的人就要有牢狱之灾，甚至要脑袋落地。”对于司法腐败现象，他既强调健全防范权力腐败机制，又强调坚决清除害群之马。“通过完善的监督管理机制、有效的权力制衡机制、严肃的责任追究机制，加强对执法司法权的监督制约，最大限度减少权力出轨、个人寻租的机会。……对司法腐败，要零容忍，坚持老虎、苍蝇一起打，坚决清除害群之马。”

　　第七，提高司法公信力。司法公信力是一个反映司法水平的综合性概念，体现为社会公众对司法机构、司法人员的信任和信赖程度。习近平总书记强调，司法体制改革要“坚持以提高司法公信力为根本尺度”。“司法体制改革成效如何，说一千道一万，要由人民来评判，归根到底要看司法公信力是不是提高了。”司法公信力并不是一个抽象概念，而是一个可量化的范畴。我国司法公信力的高低至少可以从三个方面来评估：一是当事人的服判息讼率。服判息讼率越高，表明对司法裁判认可和信服的诉讼当事人越多，也就意味着司法机关的威信越高。二是人民群众的满意度。人民群众对司法工作的满意度，可通过民意调查等方式加以测定，是衡量司法公信力高低的主要标准。三是工作报告的赞成率。司法机关的工作报告在人大会议上的赞成率，表明人大代表对司法工作的满意度，也是检验司法公信力高低的重要标尺。

　　司法管理体制改革涉及到司法机关空间布局和权力结构的深刻调整，在司法改革中居于全局性、统领性、基础性地位。习近平总书记在深刻把握司法规律的基础上，提出了“司法权从根本上说是中央事权”“构建普通案件在行政区划法院审理、特殊案件在跨行政区划法院审理的诉讼格局”等重大判断，作出了一系列深化司法管理体制改革的重要决策，推动中国司法版图发生历史性变革。

　　第一，推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理。这是党的十八届三中全会提出的重大改革举措，是具有基础性、结构性、长远性变革意义的举措。习近平总书记深刻揭示了这一改革背后的法理根据：“我国是单一制国家，司法权从根本上说是中央事权。各地法院不是地方的法院，而是国家设在地方代表国家行使审判权的法院。”在中国司法史上，这是第一次对司法权的性质和定位的清晰说明，具有重大政治意义、理论意义和实践意义。按照司法权是中央事权这一重大判断，“司法机关人财物应该由中央统一管理和保障”。但从中国现有国情来看，司法机关人财物实行中央统一管理和保障还难以做到。对此，习近平总书记已有周详的考量和谋划：“考虑到全国法官、检察官数量大，统一收归中央一级管理和保障，在现阶段难以做到，这次改革主要推动建立省以下地方法院和检察院法官、检察官编制统一管理制度，法官、检察官由省提名和管理并按法定程序任免的机制，探索由省级财政统筹地方各级法院、检察院的经费。”这一改革设计充分体现了从我国国情出发分步推进改革的政治智慧。2014年以来，各省、自治区、直辖市从实际出发探索省以下地方法院、检察院人财物统一管理的机制，形成了多样化的统管模式。

　　第二，设立跨行政区划的人民法院和人民检察院。从世界各国情况看，司法版图划分和行政区划设置适当分离是司法的一条基本规律。行政区划设置主要考虑政治、经济、民族、人口、历史传统、国防等多种因素，而司法版图划分主要考虑案件数量、诉讼便利、司法资源配置等司法因素。在地方GDP竞赛体制和关系社会传统下，司法机关完全按行政区划设置，容易滋生司法地方保护主义。面对跨行政区划案件时，司法机关容易偏袒本地当事人，丧失司法应有的客观中立立场。习近平总书记把这种现象形象地描绘为诉讼的“主客场”现象，即本地当事人踢主场、处于有利地位，外地当事人踢客场、处于不利地位。他指出，这种现象“不利于平等保护外地当事人合法权益、保障法院独立审判、监督政府依法行政、维护法律公正实施”。为此，党的十八届四中全会提出，探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院，办理跨地区案件。习近平总书记指出，“这有利于排除对审判工作和检察工作的干扰、保障法院和检察院依法独立公正行使审判权和检察权，有利于构建普通案件在行政区划法院审理、特殊案件在跨行政区划法院审理的诉讼格局”。这实际上提出了一个具有创新性意义的重大命题，即“普通案件在行政区划法院审理、特殊案件在跨行政区划法院审理的诉讼格局”。2015年以来，北京和上海铁路运输中级法院、检察分院作为跨行政区划人民法院、人民检察院，已在这方面进行了富有成效的探索。下一步，应在总结两地经验的基础上，继续深化跨行政区划人民法院、人民检察院改革，构建起具有中国特色、符合司法规律的跨行政区划司法体制。

　　第三，最高人民法院设立巡回法庭。在现代各国，最高法院通常处于司法体系的顶端和中央政府权力的一极，在政治体系和法治体系中扮演着举足轻重的角色。近年来，随着全国法院受理案件数量的持续增加，大量案件和信访问题涌入最高人民法院，导致最高人民法院审判接访压力增大，息诉罢访难度增加，不利于最高人民法院发挥监督、指导全国法院工作的职能，不利于维护社会稳定，不利于方便当事人诉讼。党的十八届四中全会提出，最高人民法院设立巡回法庭，审理跨行政区域的重大行政和民商事案件。习近平总书记指出，“这样做，有利于审判机关重心下移、就地解决纠纷、方便当事人诉讼，有利于最高人民法院本部集中精力制定司法政策和司法解释、审理对统一法律适用有重大指导意义的案件”。最高人民法院在全国六大区域分别设立六个巡回法庭，不只是最高法院内部组织体系的深刻调整，也是对全国司法版图的一种重新划分。

　　第四，增设知识产权、互联网、金融等专门法院。党的十八大以来，我国先后在北京、上海、广州设立了知识产权法院，在杭州、北京、广州设立了互联网法院，在上海、北京设立了金融法院。这三类专门法院的设置，适应了经济社会发展的新形势新需求，是中国司法版图变革的一道亮丽风景线。其中，设立互联网法院，是司法主动适应互联网发展大趋势的一项重大制度创新，目的在于探索涉网案件诉讼规则，为维护网络安全、化解涉网纠纷、促进互联网和经济社会深度融合等提供司法保障。设立金融法院，目的是要对金融案件实行集中管辖，推进金融审判体制机制改革，提高金融审判专业化水平。

　　司法权运行机制，既涉及到司法机关的内部管理问题，又涉及到不同司法机关之间的关系问题，直接影响司法质量、效率和公信力。习近平总书记高度重视司法权运行机制改革，既深刻指出了以往司法权运行机制的弊端，又明确提出了构建司法权运行新机制的要求。关于以往司法权运行机制，他指出，“司法行政化问题突出，审者不判、判者不审”。因此，他强调，“要抓住司法责任制这个牛鼻子，深入研究司法责任制综合配套改革方案，加快构建权责一致的司法权运行新机制”。

　　第一，全面实行司法责任制。司法责任制是现代司法权运行的基础性制度，是新一轮司法改革的“牛鼻子”。司法责任制的核心要义，就是谁办案谁负责。在法院系统，实行司法责任制，就是“让审理者裁判，由裁判者负责”。习近平总书记反复强调，司法责任制是司法改革的“牛鼻子”。“要紧紧牵住司法责任制这个牛鼻子，凡是进入法官、检察官员额的，要在司法一线办案，对案件质量终身负责。法官、检察官要有审案判案的权力，也要加强对他们的监督制约，把对司法权的法律监督、社会监督、舆论监督等落实到位，保证法官、检察官做到‘以至公无私之心，行正大光明之事’，把司法权关进制度的笼子，让公平正义的阳光照进人民心田，让老百姓看到实实在在的改革成效。”

　　第二，保障法官检察官的办案主体地位。实行司法责任制的首要要求，就是向员额法官检察官放权，让他们依法独立公正行使办案权。这又包括两方面要求，一是明确员额法官检察官的办案权限，二是排除对办案活动的违法干预。关于前一方面，最高人民法院、最高人民检察院出台的有关完善司法责任制的一系列政策文件，已经初步明确了员额法官检察官的办案权限。《法治中国建设规划（2020—2025年）》提出，全面推行法官、检察官办案责任制，统一规范法官、检察官办案权限。关于后一方面，党中央、中央政法委和中央政法单位已建立起党政领导干部干预司法案件记录追责、司法机关内部人员过问案件记录追责、规范司法人员与律师和当事人等接触交往行为等三项制度，筑起了三道防范违法干预的“隔离墙”。下一步，应进一步健全落实这三项制度，有效阻断来自司法机关内外的非法干扰。

　　第三，合理确定司法人员办案责任。在赋予司法人员办案权后，社会上对司法人员是否会滥用权力，办关系案、人情案、金钱案有所担心。司法责任制的基础原理是权责相统一，在赋予相应的权力的同时设定对等的责任，确保放权不放任、有权不任性。但是，司法责任的设定和适用应科学合理，不应过分严厉苛刻，防止人为加剧司法职业的道德和法律风险。为此，《法治中国建设规划（2020—2025年）》提出，构建科学合理的司法责任认定和追究制度；完善司法人员惩戒制度，明确惩戒情形和程序。

　　第四，加强对司法权的制约和监督。在中国的政治传统中，对司法权的约束和控制，从来都不只是事后的问责追责，而是更为强调事先的预警预防。习近平总书记反复强调，“要聚焦人民群众反映强烈的突出问题，抓紧完善权力运行监督和制约机制，坚决防止执法不严、司法不公甚至执法犯法、司法腐败”；“要加快构建规范高效的制约监督体系，坚决破除‘关系网’、斩断‘利益链’，让‘猫腻’、‘暗门’无处遁形”。党的十八大以来，党中央对完善司法监督制约机制提出了一系列改革举措，内容涉及司法机关内部制约监督、司法机关相互制约监督、对司法活动的社会监督。

　　深化司法机构职能改革，是新时代司法改革的显著特征。习近平总书记在2019年中央政法工作会议上指出，“政法系统要在更高起点上，推动改革取得新的突破性进展，加快构建优化协同高效的政法机构职能体系”。这一改革通过优化司法职能配置、改革司法机构设置，推进了司法机关内外上下左右关系的重构重塑，推动了司法体系布局发生历史性变化。概括起来，司法机构职能改革主要沿着三个层面推进。

　　第一，在宏观层面上，优化司法机关之间的职能配置，构建起各司其职、配合有力、制约有效的工作体系。习近平总书记强调，“要优化政法机关职权配置，构建各尽其职、配合有力、制约有效的工作体系”。这主要涉及到刑事司法体制。传统上，承担刑事司法职能的机构主要包括公检法司4个机构。但是，随着国家监察体制改革的实施，原来由检察机关承担的职务犯罪侦查权已移交监察机关行使。这是刑事司法职能配置的重大调整，导致监察机关承担刑事司法职能。因此，监察机关办理职务犯罪案件应适用刑事诉讼中各机关互相配合、互相制约的原理。习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上指出：“党的十八大以来，党中央确定的一些重大改革事项，健全纪检监察机关、公安机关、检察机关、审判机关、司法行政机关各司其职，侦查权、检察权、审判权、执行权相互配合的体制机制等，要紧盯不放，真正一抓到底，抓出实效。”显然，与党的十八届四中全会关于“健全公安机关、检察机关、审判机关、司法行政机关各司其职”的提法相比，习近平总书记的这一重要论述增加了“纪检监察机关”。

　　与建立在“三权分立”基础上的西方司法体制不同，我国司法体制是中国共产党领导下各机构分工负责、互相配合、互相制约。这一体制，既有利于保证刑事诉讼顺利推进，提高司法效率，又有利于发现纠正办案偏差和错误，提高司法质量。习近平总书记指出：“我国刑事诉讼法规定公检法三机关在刑事诉讼活动中各司其职、互相配合、互相制约，这是符合中国国情、具有中国特色的诉讼制度，必须坚持。”但在司法实践中，司法机关该制约时不制约、该配合时不配合的问题时有发生。过去发生的一些冤假错案，就是由于公检法机关办案人员不讲制约、一路“放水”，以致起点错、跟着错、错到底。推进以审判为中心的诉讼制度改革，就是在侦诉审执四机关之间构建配合有力、制约有效的新型关系的重要举措。习近平总书记在党的十八届四中全会上指出：“推进以审判为中心的诉讼制度改革，目的是促使办案人员树立办案必须经得起法律检验的理念，确保侦查、审查起诉的案件事实证据经得起法律检验，保证庭审在查明事实、认定证据、保护诉权、公正裁判中发挥决定性作用。”根据习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上的最新讲话精神，以审判为中心的诉讼制度改革应当扩大适用于监察机关。

　　宏观层面上司法职能配置的另一个大变革，是赋予检察机关提起公益诉讼的职权。对此项改革背后的现实依据和法理根据，习近平总书记作了充分说明：“在现实生活中，对一些行政机关违法行使职权或者不作为造成对国家和社会公共利益侵害或者有侵害危险的案件，如国有资产保护、国有土地使用权转让、生态环境和资源保护等，由于与公民、法人和其他社会组织没有直接利害关系，使其没有也无法提起公益诉讼，导致违法行政行为缺乏有效司法监督，不利于促进依法行政、严格执法，加强对公共利益的保护。由检察机关提起公益诉讼，有利于优化司法职权配置、完善行政诉讼制度，也有利于推进法治政府建设。”

　　第二，在中观层面上，优化司法机关统与分、上与下的关系，构建起布局科学、上下一体的司法机构体系。就统与分的关系而言，主要是处理好普通司法机关与行业或专门司法机关的关系。例如，普通法院与海事法院、知识产权法院等专门法院的关系，做到统一性与专业化相结合，防止司法权碎片化。就上与下的关系而言，主要是优化各层级司法机关的职能定位，规范上下级司法机关之间关系。关于完善审级制度，党的十八届四中全会提出，一审重在解决事实认定和法律适用，二审重在解决事实法律争议、实现二审终审，再审重在解决依法纠错、维护裁判权威。

　　第三，在微观层面上，推进司法机关内设机构改革，确立起优化协同高效的管理机制。习近平总书记指出，“要推进政法机关内设机构改革，优化职能配置、机构设置、人员编制，让运行更加顺畅高效”。按照这一要求，司法机关内设机构改革的基本方向：一是优化职能配置。按照各归其位、各司其职的原则，推动办案职能回归于司法人员、管理职能集中于行政人员、监督职能落实于法定组织和人员，构建起分工合理、权责明晰的内部管理机制。二是优化机构设置。按照专业化、扁平化的原则，合理设置办案业务机构，精简整合行政管理机构，让政务、业务运行更加优质高效。三是优化人员编制。按照以办案为中心、向一线倾斜的原则，严格控制司法行政人员的编制，扩大司法辅助人员的编制，组建以员额法官检察官为主体的办案团队，提高办案质量和效率。

　　司法是人权法治保障的最后防线，人权司法保障状况是一面反映人权保护水平的镜子。习近平总书记把“权利救济”界定为司法的基本功能，把“完善人权司法保障制度”确立为深化司法体制改革的重要方面。他指出：“所谓公正司法，就是受到侵害的权利一定会得到保护和救济，违法犯罪活动一定要受到制裁和惩罚。如果人民群众通过司法程序不能保证自己的合法权利，那司法就没有公信力，人民群众也不会相信司法。”党的十八大以来，党中央在完善人权司法保障制度上作出了一系列顶层设计，把中国人权司法保障推进到一个新阶段。

　　第一，防范和纠正冤假错案。“天下无冤”，是老百姓的朴素愿望，是人权司法保障的理想境界。冤假错案的发生，不仅对司法公平正义产生致命性破坏，更会对当事人及其家庭造成灾难性影响。习近平总书记指出：“要懂得‘100-1=0’的道理，一个错案的负面影响足以摧毁九十九个公正裁判积累起来的良好形象。执法司法中万分之一的失误，对当事人就是百分之百的伤害。”“一次不公正的执法司法活动，对当事人而言，轻则权益受损，重则倾家荡产。”党的十八大以来，司法机关坚持实事求是、有错必究的原则，依法纠正了浙江张氏叔侄案、河南李怀亮案、内蒙古呼格吉勒图案等一批重大冤假错案，追究了办案人员的法律责任，提振了全社会对人权司法保障的信心。另一方面，实施了一系列防范冤假错案的改革举措，包括废止劳动教养制度、收容教育制度，健全落实罪刑法定、疑罪从无、非法证据排除等法律原则的法律制度，完善对限制人身自由司法措施和侦查手段的司法监督，加强对刑讯逼供和非法取证的源头预防等，有效防止发生新的冤假错案。

　　第二，加强对实体权利的司法保障。人权司法保障的一个重点领域，是对诉讼当事人特别是刑事诉讼当事人的人身权、人格权、财产权的保障。习近平总书记指出：“对滥用查封、扣押、冻结财产等强制措施，把民事纠纷刑事化，搞选择性执法、偏向性司法的，要严肃追责问责。”“加强民事检察工作，加强对司法活动的监督，畅通司法救济渠道，保护公民、法人和其他组织合法权益，坚决防止以刑事案件名义插手民事纠纷、经济纠纷。”党的十八大以来，为加强对当事人实体权利的保护，进一步健全完善了对限制人身自由的司法措施和侦查手段的司法监督、加强对刑讯逼供和非法取证的源头预防、妥善处理历史形成的产权案件、严格规范涉案财产处置、审慎把握处理产权和经济纠纷的司法政策等政策制度。

　　第三，加强对诉讼权利的司法保障。诉讼权利作为当事人所享有的程序性权利，对于保障当事人实体权利至关重要。新一轮司法改革把保障当事人诉讼权利作为重点任务，推出了立案登记制改革，加强当事人和其他诉讼参与人知情权、陈述权、辩护辩论权、申请权、申诉权保障，健全解决执行难长效机制等一系列改革措施，把诉讼权利保障提高到新水平。

　　第四，健全当事人诉讼服务保障制度。习近平总书记指出：“要坚持司法为民，改进司法工作作风，通过热情服务，切实解决好老百姓打官司难的问题。……如果群众有了司法需求，需要打官司，一没有钱去打，二没有律师可求助，公正司法从何而来呢？”对此，他提出了两项改革举措。一是加强法律援助，让当事人请得起律师、打得起官司。二是完善诉讼服务体系，让当事人打官司更便捷、更舒心。他强调，“加快推进跨域立案诉讼服务改革，推动诉讼事项跨区域远程办理、跨层级联动办理，解决好异地诉讼难等问题”。

　　司法职业制度是否科学合理，直接影响司法队伍的素质，进而影响司法工作的质量和效率。习近平总书记透彻地分析了传统司法人员管理制度的弊端，明确提出了司法职业制度改革的基本方向。他指出，“长期以来，我国把司法人员定位于公务员，实行与公务员基本相同的管理模式，带来不少弊端”。弊端之一是司法官非司法化。“一些法官、检察官为了晋升行政职级，愿意到办公室等非业务部门去工作，或者离开办案一线去做管理工作。”弊端之二是司法人才资源浪费。“不少地方，五十二岁的副科级法官、五十五岁的正科级法官，正是办案经验最丰富、业务能力最强的时候，却为了给年轻人提拔使用腾出位子提前退居二线，造成司法人才资源浪费。”弊端之三是基层司法人才流失。“基层广大法官、检察官、人民警察一方面任务重、压力大，另一方面职级低、待遇差、发展空间有限，于是有的就提出调往其他党政部门，有的当律师，有的下海经商，造成流失和断层现象比较突出。”因此，他提出，“要通过改革建立符合职业特点的司法人员管理制度，完善司法人员分类管理制度，建立法官、检察官、人民警察专业职务序列及工资制度，增强司法人员的职业荣誉感和使命感”。党的十八大以来，完善司法职业制度，推动司法队伍正规化、职业化、专业化建设，构成了新一轮司法体制改革的重大任务。

　　第一，完善司法人员分类管理制度。习近平总书记指出，完善司法人员分类管理，是司法体制改革的基础性、制度性措施。司法人员分类管理，就是把法院、检察院工作人员分为法官检察官、司法辅助人员、司法行政人员三类。对法官、检察官实行有别于普通公务员、符合司法职业特点的管理制度。司法辅助人员是协助法官、检察官履行审判、检察职责的工作人员。其中，法官（检察官）助理、书记员按综合管理类公务员管理，司法技术人员按专业技术类公务员管理，司法警察参照公安机关人民警察职务序列管理。司法行政人员是法院、检察院从事党务政务管理工作的人员，应按综合管理类公务员管理。

　　第二，健全法官检察官单独职务序列和薪酬制度。法官检察官单独职务序列，通常是指以任职资历、专业能力、司法业绩为主要评价标准的法官检察官职级划分制度。根据《中华人民共和国法官法》《中华人民共和国检察官法》的规定，法官检察官职务序列设置为四等十二级。但在过去，法官检察官职务等级主要依据行政职级确定。这种把法官检察官职务等级和行政职级挂钩的做法，不符合司法职业特点。新一轮司法改革明确了法官检察官单独职务序列的适用范围、等级设置、晋升方式、等级比例、审批权限，推动建立起有别于普通公务员的单独职务序列。同时，健全与单独职务序列相配套的薪酬制度，保障法官检察官薪酬高于普通公务员。

　　第三，健全司法职业保障制度。司法职业具有高门槛、高负荷、高风险等特点，只有建立健全职业激励保障体系，才能吸引优秀法治人才进入司法队伍，激发司法队伍能动性和创造性。对于包括司法队伍在内的政法队伍，习近平总书记强调，“要给予特殊的关爱，做到政治上激励、工作上鼓劲、待遇上保障、人文上关怀，千方百计帮助解决各种实际困难，让干警安身、安心、安业”。一是健全依法履职保护制度。近年来，日渐增多的袭击杀害法官等事件表明，对于人身安全等风险较高的司法队伍来说，健全依法履职保护制度十分紧迫。应健全司法人员依法履职免责、履行职务受侵害保障救济、不实举报澄清等制度，加强对司法人员人身安全的保护。二是健全职业荣誉制度。职业荣誉制度是职业激励保障体系的重要内容。应根据各类司法人员的特点，完善司法职业荣誉制度，加强和改进表彰奖励工作，加大先进典型培育和宣传力度，增强司法人员职业荣誉感、自豪感、归属感。

　　第四，完善司法职业行为规范。在2014年中央政法工作会议上，习近平总书记强调：“世界上许多国家都对律师同法官、检察官的接触交往作出严格规定，严禁律师和法官私下会见，不能共同出入酒店、娱乐场所甚至同乘一部电梯。”同时，他指出了我国司法队伍存在的一些问题。“一些干警管不住自己的生活圈、交往圈、娱乐圈，交不该交的人，去不该去的地方，做一些出格的事情。”“一些律师和法官、检察官相互勾结，充当‘司法掮客’。”党的十八大以来，通过严格规范司法人员和当事人、律师等人员的接触交往行为，实行法官检察官任职回避制度，进一步完善了司法职业行为规范。

　　第五，完善司法职业教育培训制度。习近平总书记特别强调司法职业伦理教育和业务能力提升。他指出，缺乏应有的职业良知是司法不公的一个重要原因。“许多案件，不需要多少法律专业知识，仅凭良知就能明断是非，但一些案件的处理就偏偏弄得是非界限不清楚。”而“职业良知来源于职业道德。要把强化公正廉洁的职业道德作为必修课，教育引导广大干警自觉用职业道德约束自己，……树立惩恶扬善、执法如山的浩然正气”。同时，他指出，司法队伍“‘追不上、打不赢、说不过、判不明’等问题还没有完全解决，面临着‘本领恐慌’问题，必须大力提高业务能力”。因此，他提出，建立健全在职干警教育培训体系，“突出实战、实用、实效导向，全面提升政法干警的法律政策运用能力、防控风险能力、群众工作能力、科技应用能力、舆论引导能力”。

　　司法改革属于政治改革和法治改革的重要组成部分，政治性、政策性强，国内外高度关注。只有坚持正确的改革方法论，才能确保改革不走弯路、不入歧途。习近平总书记把握全面深化改革和全面依法治国的规律特点，为新时代司法改革设定了一系列正确的思路方法，引领司法改革沿着正确方向蹄疾步稳地推进，取得了预期的改革成效。

　　第一，坚持正确的政治方向。习近平总书记强调：“深化司法体制改革，首先要坚持正确的政治方向。”他所说的正确的政治方向，包括坚持党的领导、坚持中国特色社会主义法治道路、坚持和完善我国社会主义司法制度。他在2014年中央政法工作会议上指出：“深化司法体制改革，是要更好坚持党的领导、更好发挥我国司法制度的特色、更好促进社会公平正义。凡是符合这个方向、应该改又能够改的，就要坚决改；凡是不符合这个方向、不应该改的，就决不能改。”他在2015年中央政治局第21次集体学习时指出：“司法制度是上层建筑的重要组成部分，我们推进司法体制改革，是社会主义司法制度自我完善和发展，走的是中国特色社会主义法治道路。党的领导是社会主义法治的根本保证，坚持党的领导是我国社会主义司法制度的根本特征和政治优势。深化司法体制改革，必须在党的统一领导下进行，坚持和完善我国社会主义司法制度。”

　　第二，坚持以人民为中心。习近平指出，司法体制改革必须为了人民、依靠人民、造福人民。一是让人民参与司法改革决策。“深化司法体制改革，要广泛听取人民群众意见，深入了解一线司法实际情况、了解人民群众到底在期待什么。”二是让人民从司法改革成果中受益。坚持人民司法为人民，完善人民陪审员、人民监督员、人民调解员等制度，保障人民群众广泛参与司法、监督司法。三是让人民评判司法改革成效。“司法体制改革成效如何，说一千道一万，要由人民来评判，归根到底要看司法公信力是不是提高了。……把解决了多少问题、人民群众对问题解决的满意度作为评判改革成效的标准。”

　　第三，坚持从中国国情出发。习近平总书记指出：“一个国家实行什么样的司法制度，归根结底是由这个国家的国情所决定的。评价一个国家的司法制度，关键是看是否符合国情、能否解决本国实际问题。”他反复强调，司法改革必须从我国国情出发，不能照抄照搬外国司法制度。“全面深化改革是为了党和人民事业更好发展，不是为了迎合某些人的掌声和喝彩，更不能拿西方的理论、观点套在自己身上，要坚持从我国国情出发，从经济社会发展实际要求出发。我的这个话，对司法体制改革尤为适用。”“司法体制改革必须同我国根本政治制度、基本政治制度和经济社会发展水平相适应，保持我们自己的特色和优势。我们要借鉴国外法治有益成果，但不能照搬照抄国外司法制度。”深化司法体制改革，必须从社会主义初级阶段的基本国情出发，既认真借鉴人类法治文明的有益成果，又不照抄照搬外国的司法制度；既勇于改革创新，又不超越经济社会发展阶段盲目冒进。

　　第四，坚持遵循司法活动规律。习近平总书记指出：“司法活动具有特殊的性质和规律。”“完善司法制度、深化司法体制改革，要遵循司法活动的客观规律，体现权责统一、权力制约、公开公正、尊重程序的要求。”深化司法体制改革，只有坚持从司法规律出发设计改革方案，善于运用司法规律破解改革难题，才能确保改革成果经得起历史和实践的检验。

　　第五，坚持依法有序推进。习近平总书记指出：“法治领域改革有一个特点，就是很多问题都涉及法律规定。”司法体制改革的很多问题都涉及到现行法律规定，必须依法有序推进。凡是同现行法律规定不一致的改革举措，必须先提请立法机关修改现行法律规定，然后再开展改革。修改现行法律规定的条件尚不成熟的，应及时提请立法机关进行授权，在授权范围内进行改革试点。

　　第六，坚持顶层设计和基层探索相结合。司法体制改革的系统性、整体性、协同性强，必须在中央统一领导下自上而下有序推进，同时，我国各地情况千差万别，不同层级司法机关工作特点也有所不同，不能搞一刀切、齐步走。习近平总书记指出：“司法体制改革事关全局，要加强顶层设计，自上而下有序推进。要坚持从实际出发，结合不同地区、不同层级司法机关实际情况积极实践，推动制度创新。”在加强中央顶层设计的同时，鼓励各地因地制宜地开展试点，为整体改革创造可复制、可推广的经验。在坚持整体推进的同时，善于抓住改革全局中具有牵一发而动全身意义的重点事项进行攻坚，以重点事项突破带动改革的全面开展。

　　第七，坚持问题导向、目标导向、效果导向相统一。坚持问题导向，就是着力解决影响司法公正、制约司法能力的深层次问题，破解体制性、机制性、保障性障碍。“问题是工作的导向，也是改革的突破口。要紧紧抓住影响司法公正、制约司法能力的重大问题和关键问题，增强改革的针对性和实效性。”坚持目标导向，就是以科学目标引领改革方向、规划改革路径、确立改革任务，加快构建公正高效权威的社会主义司法制度。坚持效果导向，就是实行目标化管理、项目化实施、定量化考评。“对已经出台的改革举措，要加强改革效果评估，及时总结经验，注意发现和解决苗头性、倾向性、潜在性问题。”

　　第八，坚持科技创新和制度创新相结合。习近平总书记站在新一轮科技革命的最前沿，深刻预见到现代科技对司法工作创新的强大杠杆作用。“要遵循司法规律，把深化司法体制改革和现代科技应用结合起来，不断完善和发展中国特色社会主义司法制度。”“推动大数据、人工智能等科技创新成果同司法工作深度融合。”实践已经并将继续证明，大数据、人工智能、区块链等现代科技应用于司法工作，将给司法领域带来一场前所未有的颠覆性变革，实现司法质量、效率和公信力的历史性飞跃。

　　司法改革是国家治理领域的深刻革命，虽然已取得了历史性成就，但仍然是一场未完成的改革伟业。未来中国的司法改革，应在习近平法治思想的指导下，把现实国情和司法规律、科技理性与司法理性融合起来，创造出更多具有中国特色、引领时代潮流的司法文明成果，为世界司法文明进步提供中国经验、中国智慧。

责任编辑 | 李妍靓

审核人员 | 董倩 张文硕

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